第 39 卷 第 4 期 技 术 与 创 新 管 理 2018 年 07 月 TECHNOLOGY AND INNOVATION MANAGEMENT Vol． 39 No. 4 Jul. 2018 DOI: 10． 14090 / j． cnki． jscx． 2018． 0419 【综 合】 应急管理的本质属性 邱 成1 ，谌泽俊2 ( 1． 四川省安全科学技术研究院，四川 成都 610045; 2． 中国烟草总公司 四川省公司，四川 成都 610017) 摘 要: 本文讨论物质生产领域的安全管理与应急管理的逻辑关系，从概念间内在联系的角度，提出应急管理具有 安全管理的属性，其本质是安全管理。工作层面的应急管理既是安全管理固有的基本环节，也是其全新的有机切 入点。应急管理的终极目标依然是保障安全，目的是最大限度地减少人员伤亡和降低财产损失。 关键词: 安全管理; 安全生产管理; 应急管理; 风险管理; 危机管理 中图分类号: D 632． 9 文献标识码: A 文章编号: 1672 － 7312( 2018) 04 － 0474 － 04 The essential attributes of emergency management QIU Cheng1 ，SHEN Ze-jun2 ( 1． Sichuan Academy of Safety Science and Technology，Chengdu 610045，China; 2． Ching National Tobacco Corporation Sichuan Branch，Chengdu 610017，China) Abstract: This paper discusses the logical relationship between safety management and emergency management in the field of material production． From the perspective of internal relations between concepts，the attribute of emergency management with safety management is proposed，and its essence is safety management． Emergency management at work level is not only an inherent part of safety management，but also a new organic breakthrough point． The ultimate goal of emergency manage- ment is to ensure safety，which aims at minimizing personnel injury and reducing property losses． Key words: safety management; safety production management; emergency management; risk management; crisis manage- ment 0 引 言 在物质生产领域，“应急管理”作为“安全管理” 的重要组成部分，被置于前所未有的位置，并从行政 管理上专门设立一个政府组成部门予以强化，将本 涵括它的“安全管理”反被涵括其中，使许多安全同 行疑惑不解。一时间众说纷纭，诸如此举是“重事 后应急，轻事前预防”; 有的还认为这显然是本末倒 置，使生产领域难得的安全现状再度陷入“以事故 为导向”的误区; 甚至为已经形成的、针对生产领域 的、有近 20 年实践检验的安全生产工作机制能否巩 固，以及因这一机制的作用而成效显著的安全生产 局面会否被打破而不无担忧。鉴于此，本文尝试着 作如下讨论。 1 安全管理与应急管理的内在联系 1． 1 广义的安全管理包含应急管理 广义的“安全管理”，同属于管理学科与安全社 会学科的一个重要分支，涉及社会生产生活各个领 域; 是政府以及包括企业、事业单位在内的社会组织 机构为实现各自的安全目标而进行的决策、计划、组 织、防控等方面的活动［1］。在安全管理实践中，主 要运用安全原理维护安全现状，运用事故致因理论 分析客观存在的不安全因素及其可能引发的事故， 从组织领导、监督管理、工程技术、宣教培训、社会参 与、文化干预等方面采取措施，防止事故发生，抑制 收稿日期: 2018 － 05 － 18 作者简介: 邱 成( 1958 － ) ，男，四川成都人，编辑，主要从事安全文化和安全 科学方面的研究工作． 软 中国煤炭期刊网 www.chinacaj.net

第 4 期 邱 成等: 应急管理的本质属性 ·574· 事故扩大。由此可见，广义的安全管理不单是对正 因此，应急管理的大量工作在事前，通过危险辨 常运行的生产生活系统加以维护和保持; 还要在其 识、风险评估、预案编制、预案培训与演练、应急物资 失常( 事故发生) 时进行处 置，投 放 人 力、物 力、财 准备等工作，为应对可能的突发事件做必要的准备， 力，将大事化小、小事化了，这后者就是所谓的“应 尽最大可能减少人员伤亡和财产损失，此即“应急 急管理”。此判断，2002 年出台的《中华人民共和国 准备”。这是应急管理的重心所在，是需要持续进 安全生产法》( 以下简称《安全生产法》) 第五章的规 行的工作和必须长期保持的状态。其中，应急预案 定，无疑是权威注脚。作为“安全生产管理”的重要 的编制、以预案为内容的培训、检验预案有效性的演 内容，该法明确规定: 县级以上各级地方政府及生产 练、依据预案所作的物资准备，是这一环节的重中之 经营单位都应制定事故应急预案，建立应急体系。 重，此其一。 1． 2 狭义的安全管理与应急管理交叉 其二，在事故发生时，第一时间作出积极响应， 本文所说狭义的“安全管理”，是基于《安全生 启动预案，各施其职处置事故、控制事态，有序撤离 产法》的界定，特指“安全生产管理”，也可以理解为 和疏散可能受到波及的周边人群、科学搜救被困与 针对生产领域的安全管理。它是对生产系统形成 受伤人员，有 效 降 低 人 员 伤 亡 程 度，这 叫“应 急 响 前、系统常态运行中、系统运行失常后 3 个环节的管 应”。这个环节是紧张而短暂的，但成功与否，或效 理。而“应急管理”也有 3 个环节，即针对系统可能 果如何，是对应急准备诸项工作的检验。 发生的事故所做的预防预备、事故当中的应急响应 其三是“应急恢复”，即事故平息后，对现场进 ( 处置与救援) 、事故平息后的系统恢复。 行清理，解除警戒，恢复秩序，善后处理等。 1． 2． 1 安全管理———防止事故发生，止于事故终了 1． 2． 3 二者的相交之处 “安全生产管理”侧重于防止事故发生; 一旦事 由上述可见，狭义的安全管理可延展为 4 个环 故发生，须在第一时间进行应急处置; 在事故平息 节，将应急管理 3 个环节全部包含进去。安全生产 后，按照“四不放过”原则进 行 事 故 管 理。也 就 是 管理的事中，正好对应于应急管理的事前; 安全生产 说，安全生产管理不限于事前，还关联事后。它由 管理的事后，正好对应于应急管理的事中，这就是二 “事前、事中、事后”3 个环节组成，一是在项目( 或称 者的相交之处。至于应急管理的事后，则是狭义的 系统) 的建设期间，要按照“三同时”原则，将项目的 安全管理的延伸，可顺理成章地作为事故管理工作 安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入 的组成部分。这不仅在事理上讲得通，而且已被思 使用，以确保项目的本质安全。二是项目投产后，即 维逻辑和过去的实践所证明。 在生产过程中，决策层、管理层、操作层均要有风险 意识，要结合生产经营特点，从工程技术和教育培训 2 安全管理的内涵与机制 等方面入手，在系统本质安全得到保持的同时，提高 2． 1 安全管理( 风险管理) 员工的安全素质和操作技能，加强隐患排查治理，从 安全与风险( 危险) 并存。安全是相对的，现实 根本上预防事故发生。三是在事故当中，要及时报 的安全状态，始终与各种危险因素相伴，且存在于因 告事故并全力做好应急处置; 待事故平息后，按照 危险而产生的风险之中。风险是可能出现的危险; “四不放过”原则，及时认真进行查处，吸取事故教 危险指“有遭到损害或失败的可能”，是对风险的一 训，其重点是根据事故原因提出防范措施，避免同类 种语表，它的存在是绝对的; 但危险不等于危害，只 事故再度发生。 是存在着向危害( 使受破坏或严重损害) 转化的可 1． 2． 2 应急管理———防止事故扩大，始于事故未发 能性。正因为有危险，才需要对其进行管理，而管理 “应急管理”也有“事前、事中、事后”3 个环节， 的目的是为了避免危害发生，使人远离危害，换言 其显性目的是防止事故扩大，但这项工作却开始于 之，即为了安全; 所以，又将其称为“安全管理”。具 事故未发。如果对管理对象( 风险或危险因素) 固 体做法是，一方面维护安全现状，使安全的状态得以 有的特性缺乏科学认识，且没有对周边关联因素进 保持; 另一方面阻止危险向着危害转化，预防危害发 行因果分析，没有基于风险的客观性以及致害物质 生。安全与危险并非等量并存、静态相处。随着事 的特性，做出可能引发的事故及事故后果的准确判 物的运动，安全与危险每时每刻都在变化，进行着此 断，也没有采取相应的预防和应急准备，应急处置和 消彼长的斗争，其状态始终向着斗争的胜方倾斜。 救援就成为空谈。 其中，安全只与人有关，是人基于自觉之需而引发的 中国煤炭期刊网 www.chinacaj.net

·674· 技 术 与 创 新 管 理 第 39 卷 自觉之为所产生的身心感受的良性外化，具有很强 从上述“风险管理”的内涵来看，它与“安全生 的主观色彩，充分体现了人的主观能动性。而危险 产管理”是意义很近的概念，只是它的着眼点在客 是客观的，是可以被人们认识和控制的。所以，处于 观存在的物的不安全状态及人的不安全行为，以及 人们视野中、已被认知的危险，是很难转化为危害 受此影响表现于人机系统的隐患方面，其工作重心 的。要知道任何危害的发生都由多种原因所致，其 是确保那些对安全可能产生否定作用的各种因素不 机率是很小的。这就是安全管理( 风险管理) 之所 出现或少出现。因此，围绕它而做出的所有规定和 以成为一项可为的社会实践的基本原理。 采取的一系列措施，以及这些规定和措施的推行，又 安全管理的这一基本原理在企业生产中得到应 被一些安全论者和实际 工 作 者 称 之 为“安 全 风 险 用，与企业生产管理相结合，便成为既以生产为对 管理”。 象，又引导和超越生产管理，并具有法律意义的“安 2． 2 应急管理( 危机管理) 全生产管 理”。安 全 生 产 管 理 的 是 对 生 产 过 程 中 应急，指“应付紧急情况与迫切的需要”; 换言 人、物，以及 环 境 状 态 的 管 理 与 控 制，是 一 种 动 态 之，就是应对突发事件。而一有突发事件，便形成危 管理。 2． 1． 1 管理 机; 因为危机的内涵是“严重困难的关头”“生死成 败的紧要关头”。此时，应急的必要性就突显出来; 安全生产管理所针对的是生产过程中的人和 但应急是需要提前准备的，即“不打无准备之仗”。 物，以及由此而构成的人机系统。这个系统的常态 这就是应急管理提出的理由。 表现是安全的，它必须满足法律所规定( 或市场约 2． 2． 1 应急管理 定) 的安全生产条件，但它的存在又是相对的; 因为 应急管 理 是 以 前 述 可 能 发 生 的 突 发 事 件 ( 危 物的不安全状态、人的不安全行为不可能完全灭失。 机) 为对象的、以多学科跨部门联动为表征的社会 这就要 求 企 业 在 安 全 生 产 管 理 实 践 中 做 到 以 下 管理措施，是政府及有关公共机构针对突发事件，在 2 点。 事前预防、事中处置、善后恢复等环节所建立的应对 一是要着眼于安全的肯定方面，首先抓住人这 机制，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众 个要素，由员工去维护已经具备的安全生产条件，保 生命安全和财产安全的全部活动。由此可见，应急 持人机系统的安全运行。通过对员工的安全行为的 管理也可称之为“危机管理”。 肯定和表彰，既鼓励其发扬成绩更上一层楼，又为其 2． 2． 2 危机管理 他员工树立安全榜样。然后是加强生产系统的维护 危机管理是应对危机的有关机制，它是为应对 保养、检测检验，使之长期保持可靠且有效的安全 突发的危机事件，抗拒突发的灾难事变，尽量使损害 状态。 二是要紧盯安全的否定方面，因为人的不安全 行为和物的不安全状态是客观现象，不可能完全消 除，即使旧的消除了，新的又会再来。所以必须两手 抓，首先通过不断的宣教培训使员工遵规守纪，做到 降至最低 而 事 先 建 立 的 防 范、处 理 体 系 和 应 对 措 施［2］。从某种意义上讲，凡是消除危机产生、防止 危机发生、缓解危机影响程度或“转危为机”的 措 施，都应当叫做危机管理［3 － 5］。因此，2014 年上海 辞书出 版 社 出 版 的《100 年 汉 语 新 词 新 语 大 辞 典 “三不伤害”; 并伴之以不断的安全投入，消除生产 设施设备及作业环境的不安全因素。再就是运用事 故致因理论，通过严格而有效的管理，避免人的不安 ( 1912—2011) 》将危机管理定义为“对一个时期内 最有可能发生的危机进行研究，商讨详细对策”［6］。 综上所述，无论是应急管理还是危机管理，所针 全行为和物的不安全状态出现交集，使这两条客观 对都是可能的突发事件，它们是应对突发事件的不 存在的轨迹保持平行。 2． 1． 2 风险管理 同说法。而这个可能的突发事件，就是当今社会无 处不在的，包括来自于自然力和社会生产力所隐藏 在企业生产经营活动中，通过识别客观存在的 的风险、潜在的危机。于是应急管理( 危机管理) 便 危险因素，并运用定性或定量的统计分析方法，评估 提到各级政府和各类企业的议事日程之中。 风险的严重程度，分辨多个风险的轻重缓急，进而确 上述判断可从 2003 年 10 月时任中共中央总书 定风险控制的优先顺序，提出针对性强的风险控制 记胡锦涛在十六届三中全会上针对非典的应对过程 措施，以维护和改善安全生产条件、促使生产得以安 所指出的问题中得到印证: 通过抗击非典的斗争，暴 全顺畅的进行。 露出我们国家突发事件的应急机制不健全，处理和 中国煤炭期刊网 www.chinacaj.net

第 4 期 邱 成等: 应急管理的本质属性 ·774· 管理危机的能力不强。这个问题的提出，把“应急 有安全感; 没有安全，哪来美好生活。在《习近平谈 管理”和“危机管理”联系在一起，其所针对的是同 治国理政》一书中，总书记也说，平安是老百姓解决 一对象，即“突发事件”; 而突发事件，包括本文所界 温饱后的第一需求。 定的发生在物质生产领域的事故灾难。 另外，突出强调以政府为主体的“应急管理”， 3 应急管理的本质是安全管理 有利于强化以企业为主体的“安全生产管理”，这是 基于两类责任主体在同一领域的管辖权限的不同， 当今复杂的社会生产格局，无论是高度科技化 在面对事故所引发的对应急资源的调集能力存在差 的业态还是相对落后的传统业态，多以园区的形式 异所做的科学安排。未来，安全生产是企业自己的 向城市周边集中，成为城市的组成部分或相对独立 事，企业必须依法去做，无须政府的领导和部门的管 的生产性新城; 还有以物的集装、人的密集为形式穿 理( 国家通过立法进行领导，政府、企业、公民均受 梭于城市之间或城市地面地下的运载机器，成为速 法律约束) 。政府及其行政部门对企业是否存在不 度空前、容量超大的空间移动物体。它们的共同特 具备安全条件的生产经营行为，依法实施监察，并对 点，要么是能量( 含有害物质) 、信息的超规模聚集， 照法律法规和标准进行评判，有问题零容忍; 如果企 要么是同业的或不同业的谋生人口及老幼的高密度 业因非法违法生产而引发事故，依法查处; 如果企业 混杂。如此一来，任何单元因能量或信息的失控而 对事故处置失效致事故升级，政府实施救援，遏制事 发生事故，其影响都不再是局部的、企业围墙之内 故扩大，消除事故影响，事故平息后再严厉查处。 的; 而是广泛殃及的，破坏性的，靠事故单位自身履 行“安全生产管理”的主体责任无法化解的。例如 参考文献: 天津滨海新区“8 ·12”爆炸事故、吉林吉化公司双 ［1］ 邱 成． 安全特性的讨论［J］． 安全，2018( 04) : 1-3． 苯厂“11·13”爆炸事故所产生的影响。于是，依赖 政府的可调集社会资源予以应对的，且属于政府责 任的“应急管理”便提了出来。但是，“应急管理”的 目的却并非“应急”，而是作为“安全生产管理”的一 个重要环节或全新切入点，一方面监督、鼓励并支持 企业预防事故; 另一方面应对企业可能出现的、企业 处置失效或处置不了的事故，以阻止其扩大，双管齐 ［2］ 董传仪． 危机管理学［M］． 北京，中国传媒大学出版 社，2007． ［3］ 外语教育与研究出版社，语文出版社． 现代汉语规范 词典［M］． 北京: 外语 教 育 与 研 究 出 版 社，语 文 出 版 社，2004． ［4］ 商务印书馆． 现代汉语词典［M］． 北京: 商务印书馆， 1996． ［5］ 上海辞书出版社． 辞海( 缩印本) ［M］． 上海: 上海辞书 下，最大限度地保障人民群众生命和财产安全。 出版社，1980． 因此，“应急管理”依然是“以安全为目的”的管 ［6］ 上海辞书出版社． 100 年汉语新词新语大辞典( 1912— 理。正如应急管理部副部长郑国光在汶川“5·12” 2011) ( 下卷) ［M］． 上海: 上海辞书出版社，2014． 地震 10 周年纪念活动期间接受央视“焦点访谈”采 访时所说: 防灾减灾和应急管理，就是要让人民群众 ( 责任编辑: 张 江 ) 櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴櫴 ( 上接第 468 页) ［8］ 谢 飞． 基于三螺旋理论的创业型大学建设理论与实 ［13］ 林金辉． 海西青年创业教育和创业环境研究［M］． 厦 践之探讨［J］． 研究与探讨，2007( 07) : 70-74． 门: 厦门大学出版社，2009: 51． ［9］ 肖红伟，姜 敏，廖 翔． 对我国大学生创业政策的思 ［14］ 冒 澄． 创业型大学研究文献综述［J］． 理工高教研 考［J］． 当代教育论坛，2005( 12) : 17-18． 究，2008( 02) : 69-73． ［10］ 游敏惠． 创新创业造就全新的大学模式———创业型大 ［15］ ［美］伯顿·克拉克著． 建立创业型大学: 组织上转型 学评介［J］． 重庆邮电学院学报 ( 社会科学版) ，2005 的途径［M］． 北京: 人民教育出版社，2003． ( 05) : 29-33． ［16］ 侯宝贵． 创业教育存在的问题与发展策略［J］． 教育与 ［11］ 周学宝． 创业文化的内涵及其在高校的培育［J］． 发展 职业，2004( 02) : 16-17． 论坛，2002( 01) : 57． ［17］ 王明明，戴鸿轶． 我国科研课题管理的制度建设——— ［12］ 陈笃彬． 处理八个关系，建设创业型大学［J］． 福州大 现状、问 题 及 对 策［J］． 科 研 管 理，2006 ( 08 ) : 1003- 学学报( 哲学社会科学版) ，2009( 04) : 1002． 2053． ( 责任编辑: 严 焱) 中国煤炭期刊网 www.chinacaj.net