2004年湖北华中师范大学公共行政学考研真题及答案.doc

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2004 年湖北华中师范大学公共行政学考研真题及答案一、名词解释(本大题共 6 小题，每小题 4 分，共 24 分) 1．国家行政：指国家行政机关依法行使公共权力，对社会公共事务进行的管理活动。这一概念包括三层涵义：一是国家行政属于国家的管理活动，是代表国家的意志，运用国家的权利对国家政务和社会事务的管理。二是国家行政的客体是社会公共事务。这一特性确定了国家行政机关只在对公共事务的管理方面具有权威性，它不能管理私人事务以及个人的由其偏好所支配的私人性事务等。三是现代行政管理活动都必须依法推进，而且必须是有效的。依法就是政府必须以它的法定身份、法定权力和程序进行活动。有效既指国家行政机关的管理活动既要依法展开以获得合法性基础，又要讲求行政系统内部的成本—效率分析并达成社会系统的公平。 2．公共选择：公共选择论往往被称为现代经济学的最新分支之一，它是经济学和政治学的交叉学科。公共选择理论就是应用经济学的理论假定和分析方法来研究非市场决策或公共决策（特别是政府决策）问题一个新的研究领域。它以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究重点；分析政府行为的效率并寻找使政府最有效率工作的规则制约体系则是公共选择理论的最高目标；而“公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分条件”。公共选择从经济学的方法出发来研究非市场或政府——政治过程，它所使用的经济学方法，可以归结为三种因素，即方法论个人主义，经济学的交换范式和经济人假说。 3．政府失灵：西方各国政府在市场经济中扮演着重要角色，它们采取了一系列行为来干预或调节市场机制，既要保证市场运行的外部条件，又要作为这市场机制的补充。这些干预措施起到了一定的作用，特别是在二次大战后二三十年里保证了资本主义经济的持续 “繁荣”。然而，人们逐步发现如同市场本身是有缺陷的，市场会失灵一样，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失灵将给社会带来更大的灾难，造成更大资源浪费。特别是 70 年代，西方国家出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象更使人们清楚地认识到这一点。公共选择学者对政府干预行为局限性或“政府失灵”的表现及原因进行了较具体深入的研究。在他们看来，这种局限性或失败主要有如下四个方面：公共决策失误；政府扩张或政府成长；官僚机构的低效率；寻租。 4．行政文化：有广义和狭义之分，广义上是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构；狭义的行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。行政文化有历史性；阶级性；民族性；变动性；连续性等特点。 5．半总统制政府制度：是一种兼有议会制特点的总统制，介于总统制和议会制之间。 1958 年 6 月戴高乐上台，建立了法兰西第五共和国，戴高乐为了求得政局的稳定，对宪法进行了修改，修改后的宪法一方面扩大总统的权力，另一方面削弱议会的权力，从而使法

国成为“半总统制的共和国”，采用过总统制的国家有：1919－1933 年德国的魏玛共和国，当代的奥地利、法国、芬兰。冰岛、爱尔兰、葡萄牙和斯里兰卡。半总统制的特点是：（1）半总统制政府体制在形式上设有两个行政首脑，经全民投票当选的总统既是国家元首，又掌握行政大权，政府还设总理。（2）政府不对总统负责而对议会负责，议会可以谴责政府，当议会通过谴责案即不信任投票案或否决政府的施政纲领或总政策声明时，总理必须向国家元首提出政府总辞职。（3）总统掌握实际统治权，成为国家机构的核心，他不对任何机构负责。法国式的半总统制，其总统的权力比一般总统的权力还大，而议会的权力相对较弱，并受到严格限制。法兰西第五共和国的政体，在总统掌握重要权力这一点上具有总统制的特点，但政府向议会负责这一点又具有议会制特点，所以称其为介于总统制和议会制之间的一种政体。 6．《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》：指美国行政学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒深入考察美国政府改革实践而写出的一本专著。在本书戴维·奥斯本和特德·盖布勒将具有企业家精神的政府概括为：起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府和以市场为导向的政府。二、简答题(本大题共 5 小题，每题 12 分，共 60 分) 1.如何认识公共行政的功能? 答：公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。现代公共行政资产生以来，对社会公共事务的管理履行着如下的功能：（1）管制功能。公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制功能是这一协调所必需的，它体现了公共行政机构的权威性，以及它所具有的强制性特征，从而使社会的各项活动得以在规范的框架中进行。（2）服务功能。公共行政过程也是公共产品的输出过程。行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，公共产品的提供程度取决于行政系统的服务取向。（3）维护功能。即维护社会的稳定，维持社会生活的正常运作，如国防建设，公共医疗，教育等。（4）扶助功能。行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展。此外，行政系统还有义务对社会的弱势集团和个人提供帮助。 2.略谈行政领导的特性。

答：（1）行政领导就是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。行政领导在整个国家管理活动中处于极为重要的地位，是整个国家机器正常运行的核心部分，行政机关的决策、执行都直接影响到国家各项事业的发展，关系到国家的前途和命运。（2）行政领导的特征由于行政领导主要是指国家行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，进行的一种高层次的组织、协调、监督、控制，因此它与其他的领导活动比较，在领导活动范围、领导活动内容、领导活动过程、领导活动基础、领导活动的结果等方面都有重要的区别。行政领导虽也是一种活动，但它不同于一般的行政管理活动，它是组织、指挥被领导者为实现行政领导提出的目标、任务而协同努力的一种活动。因此它具有两个较为显著的特征。 ①统一性首先，行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分。其次，行政领导是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，对国家、社会的各类问题，包括突发事件要迅速有效地作出反应。因此行政领导活动必须具有高度的统一性，统一政令、统一行动。 ②执行性各级国家行政机关及其行政首长的领导活动具有很强的执行性。其原因有两个：一是国家行政机关在整个国家机关中是居于行政执行的地位，因此行政领导具有明显的执行性。二是政党政治时代，国家政权由执政党掌握，因此国家行政机关必须执行执政党的决定，接受执政党的领导。统一性、执行性是行政领导不同于其他领导类型的两个最显著的特征，除此之外，行政领导还具有一般领导的特征，如权威性、强制性、合法性等，权威性、强制性、合法性，是行政领导本质特征的重要体现。行政领导是依法行使国家行政权力，对整个国家实施的行政管理活动，因此行政机关及行政领导者的行政领导权是由宪法和有关组织法规定的，是合法权力。 3.概述影响行政决策的主要因素. 答：行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。影响行政决策的主要因素有：（1）政治和法律因素。这是行政决策者必须首先要考虑的因素。该因素在拟定的和选

择备选方案时具有特别重要的影响，尤其是主要决策者分析可行性评估时的首要一条。（2）决策对象的特性。各种社会公共事务和问题是行政决策的对象，其本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的议事日程安排、决策方案的拟定和选择都有重要的影响。（3）外部的压力。外部的压力是指各种社会集团、政治团体、社会舆论等独立于行政决策过程之外的具有重要影响力的因素。行政决策由于牵涉到各种社会利益，所以各社会团体、社会阶层以各种方式来影响行政决策，甚至直接或间接的干预具体的行政决策过程。（4）信息的质量。信息是行政决策的基础，信息的准确性和可靠性直接关系到行政决策的质量和效果。（5）决策者的素质。这是指与行政决策者个人或群体本身相关的各种因素。行政决策最终是通过行政决策人员来完成的，所以决策者的素质好坏对决策结果的影响很大。影响决策的群体素质是指不同素质的人员结合起来在一起的整体效应，是群体各成员的个人素质、绩效的整体反映。（6）其他基本因素。决策体制、决策手段、决策时机等。 4.如何认识我国行政监督的理论基础? 5.简叙西方行政制度改革的共同特征。（1）中央与地方关系的变化西方国家由于垄断资本主义的高度发展和现代科学技术的突飞猛进，以及各类矛盾日益尖锐，人类生存环境恶化，原有的政府行政管理体制、方式都已无法适应其阶级统治的需要，难以处理社会经济生活中日益增加的各种复杂问题，不得不进行调整和改革，以改善政府对社会经济事务的服务和管理，保持整个社会协调稳定地发展。西方国家行政改革的主要方面之一，是适应其经济、政治、文化环境的变化，而对行政权力结构的纵向划分即中央政府与地方政府关系进行调整和改革。无论是在联邦制国家，还是在单一制国家，这种调整和改革的趋势都十分明显。 ①联邦制国家中央与地方关系的变化联邦制国家战后奉行了合作联邦主义，改变了过去中央政府和州政府职能相互独立的状况，随之而来的是中央对州政府管理事务的不断干预。这是联邦制国家联邦政府为了缓解危机，迅速发展经济，处理日益增多的社会问题的需要。美国、联邦德国和瑞士是其中比较典型的国家。 ②单一制国家中央与地方关系的变化西方单一制国家的中央与地方关系则出现了两个相反的变化趋势：以前中央集权程度

较高的国家的不断分权化倾向和以前地方分权程度较高的国家的不断集权化倾向。（2）行政机构与管理方式的变化对行政机构和管理方式的调整，特别是行政机构的重组更成为西方国家政府经常性的活动。尽管西方各国由于现实的社会经济条件和历史文化传统的差异，在行政机构和管理方式改革的具体内容、方式和时间上各不相同，但在大致趋向上还是表现出了诸多一致性。 ①政府机构日趋庞大，职能分工专业化。 ②政府部门综合协调职能的增强。 ③加强政府参谋咨询组织建设。 ④建立健全行政信息系统，实现行政管理手段的现代化。 ⑤加强对社会经济的宏观调节和指导作用。 ⑥在政府管理中引进私人企业的成功管理方法。（3）公务员制度的完善西方各资本主义国家，十分重视公务员制度的改革和完善，以便适应现代社会发展的要求。西方国家公务员制度改革的特点或者说完善的趋势主要表现在： ①公务员系统结构的变革和发展。以品位分类为特征的公务员系统结构与以职位分类为特征的公务员系统结构逐步融合。 ②公务员管理机构的发展和完善。西方各国均开始加强公务员管理机构的建设，包括设置统一的中央人事管理机构，协调人事管理的各项职能，协调政府各部人事机构的运行；加强人事管理中的决策、执行和裁决三个主要环节的分工，设立统一的决策性人事机构及独立的裁决性人事机构；建立负责咨询、调研和培训等的辅助性业务机构；发展负责处理政府与公务员关系的机构等。 ③公务员制度各种机制的变革和完善，主要是公务员更新机制的完善、激励机制的发展和监控机制的健全等。三、辨析题(本大题共 2 小题，每题 l3 分，共 26 分) 1.集权制行政体制无异于分权制行政体制。答：分权制与集权制是行政权力的集中程度存在较大差别的两种行政体制，两者之间存在着很大的不同。

（1）集权制行政体制或中央集权制，表明国家行政权力大多集中于作为最高国家行政机关的中央行政机关；地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，是中央政府的执行机关，并向中央政府负责；各级地方国家行政机关也存在着下级服从上级的指挥命令关系；地方政府或下级政府的一切行政决定和行政措施，必须依照中央政府或上级政府的决定或指示办理。中央政府与地方政府之间、上级与下级机关之间，是领导与被领导、指挥与服从的关系；中央政府或上级政府所制定的各项法规、政令、指示、政策、计划等，地方政府或下级政府必须贯彻执行。所以这种集权制又可以称之为“逐级集权制”，有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统。（2）分权制行政体制或中央与地方分权制，主要是基于国家共同体和地方共同体之间的权益划分，依法形成的权力分工体制。在分权制条件下，中央政府只是把维持国家共同体存在和发展所需要的那一部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展，而地方共同体的绝大部分行政权力由地方政府执掌；地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系，除就国家与地方共同体的共管事务向中央政府负有一定的责任外，就辖区内地方共同体的行政事务可以全权处理，不必请命于上级；中央或上级政府对其权限范围内的事项亦不加干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治。但是，即使是在地方分权制或地方自治的行政体制下，在一级政府机关内部，即在中央政府、中间政府和地方政府内部各层级之间，行政权力的结构和运行也是集中的。因此，地方分权制行政体制也可以称之为“分层集权制”或“分级集权制”。（3）集权制行政体制与分权制行政体制的不同 ①集权体制下，国家行政权力大多集中于作为最高国家行政机关的中央行政机关，地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，是中央政府的执行机关，并向中央政府负责；分权体制下，权力是由中央和地方共同享有，地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系，除就国家与地方共同体的共管事务向中央政府负有一定的责任外，就辖区内地方共同体的行政事务可以全权处理，不必请命于上级；中央或上级政府对其权限范围内的事项亦不加干涉，地方共同体有广泛的自治权，实行地方自治。 ②集权体制下，中央政府与地方政府之间、上级与下级机关之间，是领导与被领导、指挥与服从的关系；分权体制下，地方政府与中央政府不存在直接的隶属关系。 ③集权体制能够卓有成效地做到命令统一，步调一致；指挥灵便，行动迅速；事权集中，责任分明；层级节制，统筹兼顾；能够保证上级决策或领导意志得到最有效地贯彻执行。集权制适用于政府组织系统的自身管理，是被实践充分证明了的行之有效的管理模式。但是，如果把这种集权制的功能无限制地扩大与延伸到社会生活的各个方面，就会出现超强的政治与行政控制，出现一个高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，一种没有任何限制和制约的专制权威。分权制体制能够调动地方的积极性，但是在分权制体制下，由于政令不一，力量分散，政府无法有效地集中人力、物力和财力，平衡、协调、指导国家与社会的发展。（4）分权与集权历来是一大政治问题，也是一大组织管理问题，所以，它是有关行政研究的一个长期课题。一般说来，统中有分、分中有合、统分结合、相得益彰是比较理想的行政组织体制，但在什么条件下偏重于集权或分权，就要看哪一种体制更有利于实现组

织的总体战略目标，更有利于造福人民，更有利于使组织充满活力，更有利于实现组织的进步和发展。 2.中西特别建制政府制度没有多大区别。四、论述题(本大题共 2 小题，第一题 16 分，第二题 24 分，共 40 分) 1.论行政首长负责制的萌芽、形成及发展。答：（1）行政首长制，又称独任制、一长制。指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任。其优点是：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于保密。其缺点是：行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神。（2）我国行政组织体制在建国初期实行合议制。最高行政决策权力由一个委员会集体行使。1949 年通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定：“政务院会议，须有政务委员过半数的同意始得开会，须有出席政务委员过半数的同意始得通过决议。”1954 年后的国务院实际上仍实行合议制，通过会议进行工作。国务院制定行政措施，发布命令和决议，都必须经国务院全体会议通过，一般日常事务由常务会议解决。但实践表明，这种合议制已越来越不适应行政活动发展的需要，弊端日趋明显。名日集体负责，实际无人负责。 1982 年我国宪法规定，各级国家行政机关实行行政首长负责制，国务院实行总理负责制，国务院各部、委员会实行部长、主任负责制。各级地方人民政府也分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长负责制。最高行政决策权属于行政首长。《中华人民共和国国务院组织法》又规定：“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”《地方各级人民政府组织法》也规定，地方各级“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定”。 2.根据建成完善的市场经济体制的要求，谈谈自己对加快转变政府职能的主张。答：（1）中国共产党第十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的目标和任务。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。主要任务是：完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制。（2）根据上述要求，我认为加快转变政府职能应该做到

①政府职能的重新调整从经济管理方面看，政府职能的调整表现在以下几个方面。第一，政府及其所属机构同企业之间不再保持上下级的隶属关系，解除了政府经营经济的职能。所有制结构的多元化，国有资产管理体制的完善，现代企业制度的建立，企业成为拥有独立的法人地位，同政府间，以至同行业主管部门之间不存在上下级关系。政府不再能通过行政指示、行政命令干预企业内部经营管理，只能从所有者权益角度行使对企业的相关权利，而不是权力。第二，国家规范经济生活的社会行为，政府执行国家的法律，承担企业社会经济行为公共管理者的职责，经济行政职能成为政府经济管理的日常的、主要职能。为确保市场经济的有效运转，企业需要一个能公平竞争的有秩序的社会经济环境。政府在市场经济体制下的一个最主要职责，在于确保市场经济的正常秩序，为此，有必要制定各种行为规范来确定行为标准。并按统一的规范监督、控制企业在社会中的行为。国家以法的形式确认各种社会行为规范，政府作为执行机关，依法对社会进行管理。第三，为通过市场调节促进社会经济的正常发展，国家在必要时运用自身拥有的手段和资源进行调控、指导，政府作为权力机关的执行机关，相应地承担了对社会经济生活进行宏观调控的职能。在市场经济体制下，政府在经济管理方面的职能，表现为两个方面，微观层次的经济行政，宏观层次的经济调控。后者包括通过经济手段进行平衡调节，通过法律手段进行监督控制，通过行政手段进行发展指导。总之，政府不再采用行政命令方式直接干预经济的发展。企业在经济规律的作用下，在利益的驱使下，在法律制约下，接受政府对自身的经济行为的管理、指导。从社会管理方面看，政府职能的调整主要表现在：第一，提供必要的公共基础设施。国家财政通过税收取得的资金，除用于管理外，应主要用于为经济、社会发展提供相应条件、环境的公共性的基础设施，而非营利性的生产投资。后者的资金来源应取之于国有资产所获取的利润。第二，提供社会所必需但无利或微利的公共性社会服务。第三，加强社会管理。由于市场经济的运作和现代企业制度的建立，企业不再承担也不可能承担在产品计划经济体制下承担的那些社会职责，使这些职责，主要是福利、保障、服务等方面的职责转移到社会，由相应的社会机构承担，这就要求政府对这些事务加以规范和管理。此外，社会治安和社会秩序的维持，也将因经济发展而日益成为政府管理的主要内容。 ②政府职能的重新配置由于多层级政府的存在，政府职能转变在调整政府职能内容后，还存在调整后的政府

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