全面停伐政策试点实施背景下重点国有林区改革及发展路径分析--以绥阳林业局为例.pdf

发布时间：2022-05-29 发布人：admin 分类：说明书资料大小：0.44M 资料格式：pdf 举报版权申诉

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中国科技论文在线 http://www.paper.edu.cn 全面停伐政策试点实施背景下重点国有林区改革及发展路径分析——以绥阳林业局为例# 5 10 15 20 25 30 35 40 朱震锋1，曹玉昆1，陈丽荣2** （1. 东北林业大学林业经济与管理研究中心，哈尔滨 150040； 2. 东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040）摘要：基于 2014 年黑龙江森工集团、大兴安岭森工集团全面停止天然林商业性采伐的政策背景，以绥阳林业局为典型案例，通过对绥阳林业局实地走访调研，围绕全面停伐政策实施后重点国有林区可能产生的一系列经济、社会问题深入展开影响分析，并结合绥阳林业局客观实际，明确全面停伐政策实施后林区改革、发展思路，从深化重点国有林区体制改革、加强森林可持续经营、完善和充实重点国有林区社会保障机制等层面具体阐述重点国有林区应对全面停伐政策实施的关键路径，一定程度上促进重点国有林区在新的时代背景下尽快、顺利实现其经济转型、社会稳定及生态文明和谐等目标。关键词：全面停伐；重点国有林区；改革；路径中图分类号：S7-9 The Path Analysis of Reform and Development in the Key State-Owned Forest Region under the Background of Full Stop Commercial Logging Policy---Taking Sui Yang Forestry Administration for Example ZHU Zhenfeng1, CAO Yukun1, CHEN Lirong2 (1. Research Center of Forestry Economics and Management, Northeast Forestry University， 2. College of Forestry and Economics Management, Northeast Forestry University, Harbin Harbin 150040; 150040) that Abstract: Based on the policy background logging forest commercial cuts was comprehensively stopped in Longjiang forest group and the greater Hinggan mountains forest group of Heilongjiang province in 2014, the example of Sui Yang forestry administration, through the field visit investigation in Sui Yang forestry bureau, surrounding a series of economic and social problems that may be produced after the implementation of comprehensively stopped logging forest commercial cuts policy in the key state-owned forest region to analyze the impact of that policy, and combining the objective reality of Sui Yang forestry administration to clear the methods of forest region reform and development after the implementation of comprehensively stopped logging forest commercial cuts policy, from the level of deepening of the key state-owned forest region reform, strengthening the forest sustainable management, improving and enriching the social guarantee mechanism of key state-owned forest region to stating the critical path that how to deal with the policy of comprehensively stopped logging forest commercial cuts for the key state-owned forest region. To some extent, to promote the key state-owned forest region under the background of new era as soon as possible, achieving the aim of its economic transformation, social stability and harmonious ecological civilization. Key words: full stop commercial logging policy；key state-owned forest region；reform；path 基金项目：高等学校博士学科点专项科研基金（编号：20110062110010）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（编号：2572014AC01）；黑龙江省社科研究规划项目（编号：12E148）作者简介：朱震锋（1987-），男，在读博士研究生，主要研究方向：林业经济理论与政策通信联系人：曹玉昆（1962-），女，教授，主要研究方向：林业经济理论与政策. E-mail: cyklk@163.com - 1 -

中国科技论文在线 http://www.paper.edu.cn 0 引言 45 自 2014 年 4 月 1 日起，国家林业局、财政部在重点国有林区启动全面停止天然林商业性采伐试点，黑龙江龙江森工集团、大兴安岭森工集团全面停止天然林商业性采伐[1]。这是我国自上世纪 80 年代森林采伐限额制度实施以来再次针对森林采伐进行的重大制度设计和调整，也是我国进入“五位一体”建设期后专门针对林业从森林资源恢复和国土生态安全保障层面对十八大提出的生态文明建设的新实践[2]。重点国有林区长期以来扮演着国家经济建 50 设的各类森林资源产品输出基地和后备森林战略资源储备基地的双重角色，经过 60 多年的建设，重点国有林区已经逐渐建立起了超过百万人口的完善的林区社会体系[3]。而在这个社会体系正常运转过程中，森林资源的作用举足轻重。一方面，森林资源为林区经济发展提供了以原木为代表的初级原材料等生产要素，为林区社会稳定发展提供了大量就业岗位和生存来源，以满足广大居民的基本生计需求[4]；另一 55 方面，林区日益丰富的森林资源又承担着我国生态文明建设的重要使命。全面停伐政策实施必然在对我国总体生态文明建设发生积极作用的同时，对国有林区经济社会的正常发展会产生一系列复杂影响[5]，其中可能包括对林区林产工业、林区居民生计等带来的一定时期内的严重冲击。为此，有必要深入分析全面停伐的政策影响，探究停伐后重点国有林区改革、转型的应对措施[6]。在充分理解全面停止天然林采伐的政策初衷和制度变迁带来的实际收益的 60 同时，也深刻思考重点国有林区未来改革、转型、发展的新思路。 1 重点国有林区实施全面停伐政策的深刻背景国家林业局等在两大重点森工国有林区实施全面停伐政策试点，有着深刻的包括国有林区体制改革与经济社会转型发展、全国生态文明建设、重点林业生态工程推进、配合国家“双增”政治诉求等一系列内容在内的综合考量。探索重点国有林区的改革发展也是我国当前有 65 效推进现代林业事业发展、将林业作为肩负国家五大战略布局之一的生态文明建设历史使命的重要载体以及依靠林业缓解国计民生需求等过程中绕不开的一项关键议题[7]。图 1 全面停伐政策实施的深刻背景 Fig.1 The background of a profound stop felling of policy implementation 70 图 1 系统展示了全面停伐政策实施的深刻背景，同时五大背景也是对全面停伐政策实施的必要性的深刻反映。笔者认为，在当前国有林区体制改革基本陷入停滞困境，森工企业、林业职工和林区居民对森林资源的依赖思维没有完全转变的情况下，彻底消除“大木头”经 - 2 -

中国科技论文在线 http://www.paper.edu.cn 济对国有林区改革发展可能造成的裙带影响或许为当前国有林区改革迷雾提供新的视角和 75 启示。全面停止天然林商业采伐，必然对国有林区传统的思维定式产生冲击，坐等各项中央补助已经不是长久之计，经济社会转型也进入了不得不重新考虑的范畴[8]。一定程度上，全面停伐政策实施是外力作用下引发森林采伐制度迁移的结果，而这一结果是否能够顺利实现其政策初衷和制度变迁带来的国有林区社会福利的改善、增加等，还有待实践检验。 2 绥阳林业局概况 80 绥阳林业局始建于 1948 年，位于黑龙江省东南部——东宁县境内。绥阳林业局施业区总面积为 51.6 万 hm2。截止 2013 年，绥阳林业局有林地面积 46.28 万 hm2，森林蓄积 4252.9 万 m3，其中，天然林蓄积 3693.1 万 m3，人工林蓄积 418.3 万 m3，森林覆盖率达 86.6%。绥阳林业局累计为国家生产木材 1268 万 m3[9]。绥阳林业局现有基层单位 42 个，其中林场（所）22 个，森林调查设计、通讯、电力、 85 广播电视、文教卫生、公检法司等事业性单位 20 个。截止 2013 年，绥阳林区总人口为 3.3 万，在册职工 7169 人，其中在岗职工 4335 人，离退休职工 4808 人。绥阳林业局历史上森林资源遭受过严重的掠夺和破坏，在随后的计划经济时代，年木材生产量最高达到 37 万 m3,到上世纪八十年代末，绥阳林业局过早陷入“两危”困境。2000 年天保工程正式实施前，绥阳林业局依然处于严重的经济亏损状态，累计拖欠职工工资 2296.7 90 万元，其它历史欠款累计达 1.2 亿元，教育卫生等事业发展严重滞后，职工群众生产生活环境和居住条件较差，森林资源危机也十分突出。在这样的历史背景下，伴随十多年的天保工程建设，绥阳林业局积极发展林下经济，开展多种经营，加强森林资源管护，尽快脱离“两危”困境。以 2013 年为例，绥阳林业局预计实现多种经营产值 9 亿元，其中森林食品业产值 5.68 亿元（食用菌 5.1 亿元，森林食品采集 0.58 亿元）；林下种植业产值 0.58 亿元；养殖 95 业产值 0.2 亿元；五味子、北沙参、水飞蓟等北药种植业 70 万元；其它相关产业 2.54 亿元。绥阳林业局林下经济快速发展及森林资源逐年恢复极大改善了林区居民生活条件，全面停伐政策实施从一定程度上为今后绥阳林区天然林资源恢复、保护，改善生态环境等奠定了坚实基础，但也对当前林区生产生活带来了部分不利影响。总体来看，当前，绥阳林业局不仅承担着企业生产经营和管理费用支出，还负担着政府 100 经费、社会性支出、基础设施建设配套资金。虽然国家实施“天保”工程给予一定的补助，但仍有较大资金缺口由林业局承担。全面停伐政策实施后，林业局费用支出失去资金来源，企业固定资产大量闲置，其中大部分设施装备无法进入市场调剂。另外，林产工业因缺乏原料将面临全面萎缩；食用菌产业将面临原料紧张、成本增加，风险加大，削减了市场竞争力，影响职工从业的积极性；大批采运行业在岗职工需要分流安置；木材加工行业从业人员面临 105 失业风险；富余职工综合素质偏低，转岗、分流难度较大等。上述各类问题成为现阶段绥阳林业局亟待解决的重要任务。 3 全面停伐对重点国有林区的主要影响全面停止重点国有林区天然林资源采伐对林区传统的木材加工企业、林区居民生计等都带来了不同程度的影响。通过对绥阳林业局的实地走访调研，将绥阳林业局作为典型案例， 110 对全面停伐造成的有关影响展开具体分析，为重点国有林区今后在经济转型发展及国有林区改革等课题研究提供思路和参考，以期促进重点国有林区经济、社会及生态文明建设可持续发展。 - 3 -

中国科技论文在线 3.1 全面停伐对林业企业的影响 http://www.paper.edu.cn 从经济层面而言，全面停伐意味着国有林区原有的依靠木材维持经营运作的林业加工企 115 业失去原料供应，面临着破产关闭。2000 年天保工程正式实施以来，绥阳林业局的木材采伐已经进入了逐年调减阶段，失去木材产量对林区企业的影响是显而易见的，包括直接的资金缺口以及间接的行政、社区管理产生的附带影响。图 2 显示了自天保工程实施以来几个关键时间节点的木材产量： 120 125 图 2 关键时间点绥阳林业局木材采伐量单位：万 m3 Fig.2 Timber harvest of the forestry bureau of Suiyang at the key time point Unit: million m3 如图所示，天保工程实施以来，绥阳林业局木材产量从 1997 年的 16.2 万 m3 调减到天保一期工程末的 12.3 万 m3，二期天保工程继续对木材产量进行调减，且调减力度不断加大，从 2010 年的 12.3 万 m3 直接调减至 2011 年的 3.8 万 m3，一年的减伐量就达到 8.5 万 m3。在全面停伐政策试点实施之前，2013 年绥阳林业局的木材采伐量仅为 2.8 万 m3。按照近年来东北地区不同种类、不同径级、不同等级原木的平均售价 1280 元/m3 计算，全面停伐后绥阳林业局直接损失的经济价值达 350 万元，且尚未计入各类林业产品的附加价值。截止 2013 年，绥阳林业局有超过 30 家的林产工业企业，全部依靠林业局的木材原料生存，全面停伐 130 已经造成超过半数企业无法继续生产，余下的也仅能短期维持。可见，全面停伐确实对林业局及林区企业具有显著的收益影响。此外，尽管近年来绥阳林区的林业企业已经在努力适应木材采伐量逐年下调的客观现实，积极发展替代产业和进行产业升级等，但主要的支柱型木材加工企业依然是林业局的重要创收来源，全面停伐后绥阳林业局需要较长一段时间进行产业转型、升级，逐渐实现林业经济发展的新格局。 135 从行政管理层面而言，2012 年出台《黑龙江省国有重点林区条例》，绥阳林业局政府职能得到强化，但在调研过程中发现还有部分事权尚未在林业局得到落实，部分两级管理费也暂未纳入到国家财政预算。国家天保工程的教育经费补助 30000 元/人、公检法经费补助 12000 元/人、医疗卫生经费补助 10000 元/人、社会公益性事业经费补助 18437 元/人，这些补助明显无法保障林区职工生活。此外，医疗、街道、社区、消防、环卫、水电气、殡葬、 140 疾控、遗属、就济、住房公积金、取暖补助、城镇建设和维护费等都还没有国家财政预算保障。基于上述现实考虑，全面停伐在减少林业局经济来源的同时也使得林业局正常运作举步维艰。 - 4 -

中国科技论文在线 3.2 全面停伐对传统支柱产业的影响 http://www.paper.edu.cn 绥阳林业局充分发挥当地原料、气候、技术等多方面优势，大力推进黑木耳产业发展， 145 并使之成为当前林区职工就业增收的支柱产业，绥阳林业局形成了菌种自主研发、菌包工厂生产、产品精深加工、资源循环利用的产业化发展道路。图 3 显示了近年来绥阳林业局黑木耳产业的发展形势。 150 Fig.3 The number of black fungus of Suiyang forestry bureau in different years Unit: million bags 图 3 不同年份绥阳林业局黑木耳栽培数量单位：百万袋如图所示，黑木耳栽培数量由 2000 年的 800 万袋发展到 2013 年的 1.7 亿袋，年均增加近 1300 万袋，图中给出了指数形式下黑木耳产量的增长趋势线，在没有外力干扰的情况下，黑木耳种植规模有继续增加的趋势。 155 2010 年，黑木耳栽培专业户 6000 余家，占整个林业局劳动力资源总数的 60%以上；年产绿色无公害黑木耳干品 640 万 kg，实现产值 3.02 亿元，为林业局创收 2 亿元，仅此一项就使林区人均增收 6300 元，占到林业局职工家庭总收入的 46%。2013 年，绥阳林业局黑木耳栽培数量发展到 1.7 亿袋，生产黑木耳 7650 吨，产值 5.1 亿元，利润 3.1 亿元，人均可支配收入 22960 元，其中黑木耳产业收入占绥阳林业局人均可支配收入的 52%。 160 刚有起色的绥阳黑木耳产业在科技创新、经营创新、品牌创新中，开始实现传统林业向现代林业的蜕变。然而，全面停伐政策实施则给黑木耳产业发展带来巨大影响。近年来绥阳林业局的黑木耳原料来源是通过图 4 中展示的三个渠道解决： 165 Fig.4 The main source of raw materials of Suiyang Forestry Bureau's black fungus bacteria 图 4 绥阳林业局黑木耳菌原料主要来源构成根据图 4 中显示的绥阳林业局黑木耳菌原料的主要构成，在全面停伐后黑木耳生产将直接失去 60%木材加工厂剩余物这一原料来源，家庭副业原材料告急，黑木耳生产规模将减 - 5 -

中国科技论文在线 http://www.paper.edu.cn 产 52%，即使利用藤条灌木、秸秆等原料做黑木耳，也不能满足林业局目前的黑木耳生产 170 规模需要。按 2013 年绥阳林业局黑木耳的收益初步测算，全面停伐后林业局直接经济损失约 2 亿元，职工人均可支配收入将损失约 1.2 万元（损失幅度达 50%）。在极大冲击了绥阳林业局黑木耳产业发展的同时，也对绥阳林区居民生计带来严重影响。 3.3 全面停伐对林区居民生计的影响绥阳林业局实施全面停伐后，林业加工企业面临倒闭风险，家庭创收主要来源之一的黑 175 木耳产业受到极大冲击，对林区居民的日常生计具有直接和间接的不利影响，主要包括职工下岗、家庭收入减少、富余职工无法及时安置造成其基本生活难以维持、人口外流等问题。在全面停伐之前，绥阳林业局木材产量从 2010 年一期天保工程末的 12.3 万 m3 逐年调减至 2013 年的 2.8 万 m3，企业从林场生产一线的采、集、归、装到运输，从贮木场到销售及木材加工业，新增失业人员 2360 人。全面停伐后，林业局林业调查设计、采伐、运输、 180 贮木、检验、销售、加工、木耳栽培等一整条产业链将严重萎缩，木材加工和木耳栽培等林区下游产业也会因无原料来源而停产或开工不足，直接造成至少 1900 人下岗；长期依靠木耳产业维持生计的数千人区居民的基本生活也将受到严重波及。其中，30 多家林产加工企业从管理到生产各环节将有超过 300 人失去工作岗位。通过实地调研发现：绥阳林业局包括细鳞河、二道岗、八里坪等经营场（所）都有一定数量的富余职工，其失去了主要的家庭收 185 入来源，陷入生计困境。此外，通过对绥阳林业局以及清河林业局等局址居民的实地走访，由于部分林区职工下岗，外出打工现象愈加明显，日益突出的人口外流可能引发后续一系列林区留守居民的社会问题。 4 重点国有林区改革发展的路径探索 4.1 加快推进重点国有林区体制改革 190 重点国有林区体制改革一直以来都是国有林区的改革焦点，且根据全面停伐对绥阳林业局在林业企业、林区居民生计、传统支柱产业等层面产生的深刻影响，认为有必要继续在《黑龙江省国有重点林区条例》[10]赋予森工企业相关职能的前提下，按照国家林业局加快推进生态文明建设、维护国家生态安全、促进森工转型发展、保障改善民生的总体要求，结合绥阳林业局及重点国有林区的整体客观实际，进一步推进重点国有林区体制改革[11]。 195 （1）探索改革森林资源管理体制全面停伐以后，重点国有林区林业局不再有主伐生产任务，资源层面实质上主要肩负着对国有林资源的恢复和保护职能，因此，有必要在进一步推进林业局“政企、社企分开”的基础上，落实和强化林业局的社会管理职能和国有林资源管理监督职能，并以全面停伐为契机，逐渐分离具有企业经营性质的业务内容。需要说明的是，大兴安岭林区和黑龙江森工国有林 200 区客观实际有所不同。其中，最为特别的是黑龙江森工国有林区实施《黑龙江省国有重点林区条例》后，政府职能加强的条件下必须积极探索如何在完成政府职能的同时，切实加强国有林区的森林资源管理和保护，此外，政企分开未来仍是其主要的改革方向。而对大兴安岭国有森工林区而言，重点依然是在确保林区传统林业产业转型升级的过程中，必须将森林资源管护始终作为是林区的主要工作任务。 205 （2）探索改革林业局以经济指标为主的考核体制十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。国家宏观政治导向同样要求重点国有 - 6 -

中国科技论文在线 http://www.paper.edu.cn 林区需尽快改革原以经济指标 GDP 为主的考核体制。为此，认为重点国有林区可以在以下两个方面有所尝试：一是大幅增加生态指标的考核权重。在考核方法上，运用统计、抽查、 210 遥感等规范化、科学化的手段，将林区森林资源增长幅度、森林质量和生态功能提高水平作为考核指标；二是实行差别化考核机制，如对国有林区内的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，将毁林开垦等林地流失作为考核指标体系中的重要否决指标。从一定程度而言，改革原以经济指标为主的考核体制适应了当前林业注重生态产出的大环境，同时也与全面停伐政策相辅相成，符合对林业局职能转变后的重新评价。 215 4.2 构建林业产业转型升级新格局尽快构建全面停伐、二期天保工程及大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划等宏观林业政策背景下的重点国有林区林业产业转型升级新格局对当前破解国有林区改革发展兼具造血和强心剂的关键作用。（1）巩固和升级已经形成的新型林业产业体系 220 经过十多年的转型发展，重点国有林区已经基本形成由“林下种植、林下养殖、森林旅游、林下产品经营加工”构成的林下经济产业体系，但随着全面停伐政策落实及林产品市场形势的新变化，有必要对其进一步巩固和升级。首先，扩大生产及经营规模，稳步提高产业规模效率，为实现区域产业集聚奠定基础；其次，加快林下产品精深加工技术研发，拓宽产业链，不断增强企业市场竞争力；再次，加大宣传，进一步提升森林产品、森林旅游知名度， 225 注重品牌塑造，扩大市场占有率；最后，各级林业部门为新型林业产业壮大发展提供政策支撑。（2）稳步推进对国有林区弱质产业的转型替代全面停伐后，木材加工产业及木耳等以木材为原料的林业产业发展受到冲击，这些产业在全面停伐政策实施后将成为国有林区的主要弱质型产业，主要的改革思路包括两点：一是 230 通过技术引进，积极发展相关替代产业，包括产品替代、原料替代等，如积极研发和推广黑木耳生产过程中的替代性原料等；二是对那些具有以支柱性质的重点木质产业开展产业转型，拓展企业主营业务内容，同时寻求新的木材供应等。 4.3 建立国有林区改革发展的保障体系体制改革必然触及旧的制度化利益主体、经济转型必然冲击和淘汰落后的林业市场参与 235 者、为公共社会提供无形生态产出以及加快改善林区广大居民基本生计等都是重点国有林区未来改革、发展进程中无法绕过的现实障碍。然而，体制改革与经济转型是当下重点国有林区为充分适应国家林业建设中心向生态层面实行战略转移的切实手段和方向。为此，必须同步建立不同级别、不同对象，针对重点国有林区在实践上述探索过程中不可或缺的法律、金融、政策、社会、思想等领域的立体保障体系，且政府必须作为最有力的主导者确保这一体 240 系最大程度得以落实。 [参考文献] 245 [1]两大森工集团 4 月 1 日起试点全面停伐.国家林业局，2014.4.1 [2]宫丽彦，展洪德.我国森林采伐管理制度问题研究[J].林业经济，2010（6）：105-109 [3]国家林业重点工程社会经济效益监测报告.2013. [4]雷家富.关于深化重点国有林区改革的几点思考[J].北京林业大学学报，2006,28（5）：133～135 [5]付存军，耿玉德.国有林区的困境与改革路径[J].林业经济，2014（5）：16～19 - 7 -

中国科技论文在线 http://www.paper.edu.cn 250 [6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.2013 [7]中国林业经济学会等.依托天保工程，推进林业改革[M].北京：中国林业出版社，2010 [8]徐晋涛，姜雪梅，季永杰.重点国有林区改革与发展趋势的实证分析[J].林业经济，2006（1）：10～14 [9]绥阳林业局森林资源统计年报.2013. [10]黑龙江省国有重点林区条例.2012 [11]张志达，赵新泉，赵鹏.国有林区战略转型中的管理体制改革——大兴安岭十八站林业局综合改革试点调研报告[J].林业经济，2010（2）：83～85 - 8 -

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