发布版20190522-政府数据资产运营白皮书-无水印版2.0.pdf

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政府数据资产运营白皮书 — 2019 —

编写单位北京师范大学政府管理学院政府大数据研究中心南方大数据交易中心优易数据研究院北京师范大学政府治理中心编写指导组夏虎段立新李霄罗志峰陈进宝王春涛章文光编写组耿骞刘晓娟黄国彬李春秋李书宁王卫靳健王腾肖少平刘淑娴范文祥阮亚芬赵烁吴燕飞高斯曼宾梓吟邓斯予刘亚男刘江荣吕俞萱刘婷强纾旖王晶向楚华闫嘉琪陈舒歆陈姿如张梦君张丹阳蒲珊胡慧敏

目录 1 概述 ............................................................................................................................................... 1 1.1 编写背景 ........................................................................................................................... 1 1.2 编制方法 ........................................................................................................................... 1 1.3 特别声明 ........................................................................................................................... 2 2 政府数据资产运营现状 ............................................................................................................... 3 2.1 政府数据资产及其运营的基本边界 ................................................................................ 3 2.1.1 政府数据资产的定义 ............................................................................................ 3 2.1.2 政府数据资产的主要特征和基本类型 ................................................................ 4 2.1.3 政府数据资产的运营 ............................................................................................ 6 2.2 国外政府数据资产运营的发展概况 ................................................................................ 7 2.2.1 美国........................................................................................................................ 7 2.2.2 欧盟...................................................................................................................... 10 2.2.3 英国...................................................................................................................... 12 2.2.4 澳大利亚.............................................................................................................. 14 2.2.5 日本...................................................................................................................... 16 2.3 国内政府数据资产运营的发展现状 .............................................................................. 18 2.3.1 顶层设计提供有利的发展环境 .......................................................................... 19 2.3.2 数据交易呈现不断增长的态势 .......................................................................... 20 2.3.3 各地相关政府职能部门相继成立 ...................................................................... 26 2.3.4 相关地方政策持续发布 ...................................................................................... 29 2.4 政府数据资产运营的发展阶段划分及其特征 ............................................................. 34 2.4.1 萌芽期.................................................................................................................. 34 2.4.2 发展期.................................................................................................................. 34 2.4.3 成熟期.................................................................................................................. 34 2.4.4 稳定期.................................................................................................................. 35 3 政府数据资产运营的关键环节 ................................................................................................. 37 3.1 数据资产评估.................................................................................................................. 37 3.1.1 政府数据资产评估内容、标准与评估维度 ...................................................... 37 3.1.2 主要评估模型...................................................................................................... 38 3.2 数据价值度量.................................................................................................................. 40 3.2.1 政府数据价值的内涵与特点 .............................................................................. 40 3.2.2 政府数据资产价值实现 ...................................................................................... 43 3.2.3 政府数据资产价值评估 ...................................................................................... 45 3.3 数据质量控制.................................................................................................................. 50 3.3.1 数据质量控制的必要性 ...................................................................................... 50 3.3.2 数据质量的影响因素分析 .................................................................................. 51 3.3.3 数据质量评价...................................................................................................... 53 3.3.4 政府数据资产质量改善的策略 .......................................................................... 58 III

3.4 数据安全管理.................................................................................................................. 61 3.4.1 政府数据资产运营的安全需求 .......................................................................... 62 3.4.2 政府数据资产运营的安全防护技术 .................................................................. 63 3.4.3 政府数据资产安全管理 ...................................................................................... 68 4 政府数据资产运营的产业链 ..................................................................................................... 71 4.1 政府数据资产运营产业链的关键要素 .......................................................................... 71 4.1.1 利益相关方.......................................................................................................... 71 4.1.2 技术...................................................................................................................... 73 4.1.3 标准...................................................................................................................... 74 4.1.4 资金...................................................................................................................... 75 4.2 政府数据资产产业发展外部约束分析 .......................................................................... 75 4.2.1 法律政策.............................................................................................................. 75 4.2.2 市场...................................................................................................................... 81 4.3 政府数据资产产业发展路径.......................................................................................... 86 4.3.1 政府数据资产治理 .............................................................................................. 86 4.3.2 政府数据资产开放 .............................................................................................. 90 4.3.3 政府数据资产增值 .............................................................................................. 91 5 政府数据资产运营中值得关注的若干问题 ............................................................................. 93 5.1 政府数据资产的开放共享和合理利用 .......................................................................... 93 5.2 政府数据资产运营的制度建设 ...................................................................................... 93 5.2.1 政策框架制定...................................................................................................... 93 5.2.2 相关的法律体系建设 .......................................................................................... 94 5.2.3 标准规范体系建设 .............................................................................................. 95 5.3 政府数据资产的增值...................................................................................................... 97 5.4 政府数据资产的溯源管理.............................................................................................. 97 IV

1 概述 1.1 编写背景在大数据理念与技术的推动下，各行业领域对数据的重视日益加强。政府数据资产作为一种涉及政府部门、公司企业和社会民众的跨行业、跨部门、跨类型的数据，具有重要的公共价值和经济价值。如何有效挖掘并充分发挥政府数据资产的有效价值，需要探索以何种方式、何种渠道来对其进行运营。在此过程中，以美国、英国为代表的西方发达国家，先后出台了相关的政府信息公开法律，并在近几年制定了推进政府数据开放的发展规划与政策法规。我国也在 2008 年颁发了《政府信息公开条例》。这些政策法律与支持数据挖掘、知识发现等智能化技术的同步发展，为实现政府数据资产的运营提供了可靠的保障。尽管如此，当前围绕政府数据资产运营尚处于实践探索阶段。包括政府数据资产运营的业务形态、政府数据资产运营的产业价值链、政府数据资产运营的基础设施体系等。在此背景下，通过厘清政府数据资产的基本边界和主要类型，把握当前主要国家在此领域的发展现状与阶段特征，廓清政府数据资产运营的整体框架和关键要素，构建政府数据资产运营的产业链条，明晰政府数据资产运营的发展路径，将对推动我国政府数据资产的治理、开放和增值具有明显的现实意义。 1.2 编制方法本报告综合应用内容分析法、案例分析法和比较分析法，系统梳理和研究当前政府数据资产运营的理论问题和发展现状。在撰写过程中，通过全面收集主要国家或地区在政府数据资产运营方面的发展规划、政策法律、行业报告和制度文件等，对其涉及政府数据资产运营的社会背景、发展目标、战略定位和发展途径的内容进行提取与归纳，提炼了政府数据资产运营的关键要素。借助对美国、英国、欧盟等发达国家与地区在政府数据资产运营方面行业性应用的代表性案例进行剖析，得出当前世界范围内政府数据资产运营尚处于政府数据资产的开放为主的起步阶段的主要结论；通过结合目前我国部分省市在政府数据资产运营方面的典型实践活动，包括贵阳大数据交易所、京东万象数据交易平台、武汉东湖大数据交易中心、中关村数海数据资产评估中心、陕西西咸新区 1

大数据交易所、重庆大数据交易市场、华东江苏大数据交易中心、优易数据、华中大数据交易所、河北大数据交易中心、杭州钱塘大数据交易中心等 11 所我国代表性的大数据交易平台，梳理和展望我国政府数据资产运营的生态链条和核心要素。在此过程中，综合使用比较分析法，对与政府数据资产运营相关的行业与领域进行多维度比较剖析，包括对大数据、政府数据、数据资产运营的内容与特点的比较剖析，系统研究了政府数据资产运营的基本内容、主要特点、发展现状与未来态势，为明晰政府数据资产运营的核心内容和关键环节提供了可靠的分析依据。 1.3 特别声明从当前国内外的发展状态来看，政府数据资产运营还处于探索阶段。本报告针对政府数据资产运营的评述及其相关论据，在实践支持方面还有待进一步充实和完善。鉴于编写组的水平和能力，本报告所提的观点和结论还有诸多不足之处，敬请各位同行、专家不吝指正。 2

2 政府数据资产运营现状 2.1 政府数据资产及其运营的基本边界 2.1.1 政府数据资产的定义 2.1.1.1 数据资产从发展渊源上考虑，了解数据资产的含义有助于明确政府数据资产的边界。据考证，数据资产（data assets）概念在二十世纪八十年代就已出现。1983 年，国外学者 Brian G.P. Fry 和 William F. Main 强调了数据资产的价值，并提出了评估数据资产安全的方法。1999 年，Michael L. Gargano 和 Bel G. Raggad 发文指出，通过数据挖掘可以发现隐藏在有价值的数据资产中的信息，即“数据具有价值”。2012 年，瑞士达沃斯经济论坛的一份报告指出，“数据已经成为一种同货币或黄金一样的新型经济资产类别”。2013 年 10 月发布的《英国数据能力发展战略规划》和 2014 年 5 月美国发布的《大数据：抓住机遇，保存价值》（即《美国大数据白皮书》）均使用了“数据资产”的表述。虽然数据作为资产在社会经济和企业经营中所发挥的作用愈发显著，但是，目前，学界和业界对“数据资产”仍没有统一的定义。与之同时进入人们视野的，还有“数字资产”这一表达。通常认为，数字资产是经过二进制编码的任何被授权使用的文本或媒体资源，包括但不仅限于网站及其内容、应用软件、代码、电子文档、图片、媒体、电子货币、邮件、社交网络、云端服务账户及其内容等等。而数据资产则是指国家、法人、自然人拥有或者控制的以数据形态存在的各类资源，能够对生产和运营发挥作用且可以带来经济或社会效益，并可以计量或判断其价值。从一定程度看，数字资产侧重从计算机可处理的对象来描述作为资产的数字形态，而数据资产主要是从实践应用场景来揭示作为资产的数字形态。与设备、装置、厂房、人才等有形资产相比，数据资产与数字资产同属于无形资产，即两者均是由个人、企事业单位、政府或相关组织等所拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。作为无形资产的两种具体表现形式，明确数据资产与数字资产的差异，有利于清晰揭示数据资产两者的内涵边界，而从外延上理解，数据资产可以依据不同的维度进行分类。比如，从行业领域上看，可将数据资产划分为农业数据资产、交通数据资产、金融数据资产、教育数据资产 3

等，而从其涉及的权益主体来看，可将数据资产划分为个人数据资产、企业数据资产、政府数据资产、非政府组织数据资产等。 2.1.1.2 政府数据资产作为政府数据资产上位类的数据资产在定义上的不统一使得政府数据资产的边界存在一定的模糊性，而且在概念表述也未形成定式。从我国当前的实践来看，“政府数据资产”这一概念仍鲜有被提及，而代之以其他相关的概念出现。比如，国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》提及“政务信息资源”，《福建省政务数据管理办法》使用“政务数据”这一术语，《贵阳市政府数据共享开放实施办法》则出现了“政府数据”。需要指出的是，从已掌握的资料来看，《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》开始使用“政府数据资产”这一表达。依据《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》的规定，政府数据资产是指由政务服务实施机构建设、管理、使用的各类业务应用系统，以及利用业务应用系统依法依规直接或间接采集、产生并管理的，具有经济、社会等方面价值，权属明晰、可量化、可控制、可交换的政府数据。这是目前可查证到有关政府数据资产较为明确的一个定义。从核心要素上看，该定义强调了政府数据资产的权益归属机构、政府数据资产的产生情景、政府数据资产的基本形态以及政府数据资产的突出特征。其中，该定义强调了政府数据资产的权益归属机构为“政务服务实施机构”；政府数据资产的产生情景是这类机构在“建设、管理、使用的各类业务应用系统”，以及其通过业务应用系统“依法依规直接或间接采集、产生并管理的”的各类政府数据；在政府数据资产的基本形态方面，该定义强调了政府数据资产包括业务应用系统与这些业务应用系统所收集、处理的各种政府数据。同时，这一定义将政府数据资产的突出特征概括为“具有经济、社会等方面价值，权属明晰、可量化、可控制、可交换”。 2.1.2 政府数据资产的主要特征和基本类型 2.1.2.1 政府数据资产的主要特征政府及其职能的特殊性使得政府数据资产既保留了其作为数据资产的一般属性，也具有明显的领域特征。从政府数据资产的一般特征来看，其含有数据资产的通用属性。包括：1）数据资产是供不同用户使用的资源，不具有实物形态，不能脱离物质载体但独立 4

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