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公共政策分析 电子版.doc

发布时间：2022-06-08 发布人：admin 分类：说明书 资料大小：0.13M 资料格式：doc 举报 版权申诉
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    公共政策分析 第一章 导 论 基本要求 掌握政策的起源、概念和特点，了解西方政策科学的形成与发展，了解中国历代政策思 想的丰富遗产和中国政策学研究的现状。 主要内容 一 .政策的概念与特征 1.政策的概念 政策是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着阶级和国家的出现而形成的社会政治现 象，是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而制定的行为准则和行动指南。 2.政策的特征 从政策的这一定义，我们可以归纳出政策的以下特征： ①政策的主体主要是政党和国家。 广义地说，社会政治组织都可以是政策的主体，包括各类政治团体及其衍生的国际性政治团 体，如联合国、欧盟、欧洲议会联盟等。但是，政策主体主要是一个国家内部的执政党及其 所组成的国家机关。 ②一定的政策都要达到一定的任务和目标。 这种任务和目标是双重性的，一方面服务于阶级统治的需要，一方面又服务于社会公共事业 的需要，这两方面既紧密相连、不可分割，又有所区别，不能混同或替代。 ③政策的实现都是一个客观过程，这个过程具体表现为政策的阶段性。 ④一定的政策都是一定的社会规范。政策不仅规定人们的行为准则，也规定人们的行为方式， 还指明人们行为的发展方向。 ⑤政策的功能和作用，首先不是面向过去，而是针对现在和面向未来，它不仅要解决局部问 题，而且主要地是要解决大大小小的全局问题。 一项政策往往决定一个部门、一项事业，甚至一个民族或国家的成败或兴衰。 ⑥ 政策同政治、策略、战略等概念既相联系，又有区别。 政策和政治相比，后者包含前者，前者从属于后者。政治是社会各阶级、阶层之间及 其内部的相互关系；政策是调整这种关系的大政、方针和路线；政策同策略、战略相比，都 表现为一定的行动计划、准则和方式方法，但政策侧重于行动的依据和准则，策略则侧重于 行动的方式方法和手段，而战略侧重于全局、长期的行动计划。 二.政策科学的发展 学术界一般公认西方的政治科学形成于 20 世纪 50 年代初，发展至今已有 50 多年的历 史。这个过程大体经历了三个阶段，即: 1.50-60 年代的形成时期 西方的政策科学最先形成于美国，美国人哈罗德·拉斯韦尔是现代政策学的创始人，他 和丹尼尔·勒纳于 1951 年合著出版的《政策科学》一书是西方政策科学形成的主要标志。 2.70 年代的发展时期 拉斯维尔的政策科学虽然在 20 世纪 50-60 年代已经形成，但却为盛极一时的行为科学所 淹没，没有受到人们应有的重视。直到 70 年代以后，政策科学才开始有了长足的进展，至 今方兴未艾，出现了两种发展趋势： ①趋前倾向 ②趋后倾向 这个时期西方政策研究中影响较大的学者和著作有： 1
    公共政策分析 ①洛威：《政策、政治和选择的四种体系》（1972 年） ②艾伦·威尔达夫斯基、杰弗里·普雷斯曼：《政策实施》（1973 年） ③斯图亚特奈格尔：《决策理论和法律程序》（1979 年） ④叶海卡·德罗尔：《公共政策制定的再审查》（1968 年）、《政策科学构想》（1971 年）、《政 策科学探索》（1971 年）、《逆境中的政策制定》（1986）。 3.80 年代以来的比较研究时期。 这个时期的政策研究进一步开阔了视野，侧重点从政策咨询、政策执行到政策效率上， 不再局限于一国的某项政策，而是从世界范围来观察、比较公共政策的效率。 ①学科建设日臻成熟②政策研究机构普遍、多样③政策研究专业化 三.古代中国的政策思想 1.“惠民”、“养民”、“富民”的政策传统。2.“不患寡而患不均”的政策倾向。 3.“民为邦本，政在得民”的政策原则。 4.“无为而治”的政策构想。 5.“重农抑商”的政策主张。 6.“世异则事异，事异则备变”的政策思想。 四.近现代中国政策思想的三种类型： 1.反动政策 处于统治地位的封建地主阶级和官僚买办资产阶级为了维护其自身的利益，实行反动政 策。对帝国主义卖国投降，对人民的爱国行动残酷镇压，对整个社会鼓吹“克己复礼”。 ①慈禧太后的“宁奉友邦，勿予家奴” ②蒋介石的“攘外必先安内” 。 2.改良政策 ①龚自珍“更法”、“改制”的社会改革主张②林则徐”用民心、恃民力”的民为邦本思想 ③魏源反帝爱国”师夷长技”的主张④郑观应”习兵战不如习商战”、”以固其本”的商战固本论 ⑤康有为和梁启超关于“必变、全变与变本”、“以群为体、以变为用”的变法维新思想 ⑥孙中山“民族、民权与民生”的三民主义和“联俄、联共、扶助农工”的三大政策等。 3.革命政策 中国共产党以马克思主义为指导，在科学总结历史的经验教训的基础上所提出的一系列 关于革命斗争的纲领、路线、方针和政策。 五.当代中国的政策学研究 1.20 世纪 80 年代的蕴育阶段 自 80 年代以来，首先是党校系统和党委政策研究部门，从党的建设出发，认为政策和 策略是党的生命，提出应当建立政策科学。接着在政治学和行政学研究领域，也认为政策问 题越来越成为当代国内外政治学和行政学研究的中心课题，政策科学便成为其研究的重点。 2.20 世纪 90 年代的开创阶段 1991 年 8 月“长春会议”在研讨政策科学有关问题的同时，就成立全国政策科学研究 会的筹备工作取得一致意见。1992 年 10 月的“曲阜会议”对在社会主义市场经济体制下如 何开展政策科学研究的问题进行了热烈的讨论。这次会议作为中国行政管理学会政策科学研 究分会的全国政策科学研究会的成立大会，决定以“联络、组织、交流、倡导”为活动方式， 积极推行政策科学的研究工作。 2
    公共政策分析 3.20 世纪 90 年代中期以后的发展阶段 1994 年 5 月由中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展中心和国家统计局等 部门联合发起组织的“中国政策科学研究会”在北京成立，标志着我国政策科学的理论和实 践开始进入迅速发展的新阶段。 1999 年 10 月在苏州召开了“全国政策科学研究会第二次代表大会暨理论研讨会”。 现在，全国政策科学研究会每年都召开年会。 复习重点 1.什么是政策？政策有哪些特点？ 2.政策同政治、策略、战略有何联系和区别？ 3.西方政策科学形成于何时、何地、经历了哪些发展阶段？ 4.现代政策科学的创始人是谁？哪国人？ 5.中国历史上有哪些政策思想和政策类型？ 6.中国政策学研究的现状如何？ 第二章 公共政策 基本要求 掌握公共政策的定义和本质、功能与特征，了解公共政策分类的标准和基本类别。 主要内容 一 .公共政策的概念 公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实 的过程中所制定的行为准则。 因此，公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政 治行为，是政府活动的产物。公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分 配，也包括精神利益的分配。 二.公共政策的本质 公共政策对利益的分配，是一个动态过程，这一过程大致经历四个环节：利益选择、 利益综合、利益分配和利益落实。公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要， 或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。公共政策对社会利益的分配过程，是有时间和 空间限制的。 公共政策的本质是对社会公共利益的权威性分配。具体地说，是政府利用公共政策去 保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。 三.公共政策的特征 公共政策作为一种对公共利益进行分配的政策，其宗旨是调整社会成员之间的利益关 系，实现政府工作的目标。在不同的社会形态下，公共政策的表现形式也各异。但在阶级社 会里，公共政策具有阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性等共同特征。 四.公共政策的分类 3
    公共政策分析 按照不同的标准和依据，可以把公共政策分成若干种类。在不同社会制度的国家，由 于受国家性质、政治制度、管理体制、民族特点等因素的影响，对公共政策的分类也有所不 同。一般来说，可作如下分类： 1.按纵向层次，可分为: 总政策、基本政策、具体政策。 2.按横向部门，可分为:政治政策、经济政策、军事政策、外交政策、人口政策、科教政策、 环保政策等。 3.按影响范围，可分为:中央政策和地方政策，全局政策和局部政策等。 4.按专门程度，可分为:一般性政策和特殊性政策。 5.按其重要性，可分为:重点政策和非重点政策。 6.按详简程度，可分为:概略原则的政策和详细规定的政策。 7.按效用特点，可分为:积极性政策和消极性政策，鼓励性政策和限制性政策等。 8.按时间要求，可分为:短期政策、中期政策和长期政策。 还可以按其他标准和依据作出不同的分类。所以说实现社会中的许多政策，如果同时按 各种标准划分，则会产生许多交叉重合的现象。在我国最常用的是按纵向层次分类和按横向 不同领域分类两种方法。 纵向政策 总政策 基本政策 具体政策 横向政策: 政治政策、经济政策、军事政策、外交政策、人口政策、科教政策、环保政策等。 复习重点 1.什么是公共政策？公共政策的本质是什么？ 2.公共政策的基本特征和主要功能有哪些？ 3.按照不同的分类标准可将公共政策分成哪些类型？ 第三章 公共政策分析方法论 基本要求 掌握公共政策分析的基本理论，了解行为分析、价值分析、规范分析和可行性分析的含 义，熟悉公共政策分析的程序和模型。 主要内容 一.公共政策分析的方法 公共政策分析的方法包括四个相互关联的基本范畴： 4
    公共政策分析 1.行为分析 行为分析要回答的问题是：是什么？在什么时候？到什么程度？有多少？进行行为分析 的前提是人们应该能够了解到事情的本来面貌，能够认识和掌握客观的规律。 行为分析对事物、事件之间的相互关系和相互作用等进行观察、描述、度量、计算，它 的基本科学结论是：如果反复观察到某种事实，则某个确定的结局将以一个确定的概率发生。 行为分析实际上就是马克思主义认识论中认识过程的第一个飞跃，即从实践到认识。 2.价值分析 价值分析要回答的问题是：因为什么？为谁？为什么目的？许诺什么？多大风险？应优 先考虑什么？价值分析的基本目的是，确定某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接 受以及改进后的结果是否良好价值分析的前提是人们的价值观在一定的客观现实基础上决 定人类各种行动和行为。价值分析要作出的基本判断是：最好……，经过考虑最好…… 3.规范分析 规范分析回答的问题是：应该是什么？应该怎样做？并通过确定和肯定为达到预期目 的所采取的行动和手段，来证实上述两个问题的答案。规范分析属于认识的范畴，它主要是 应用演绎推理的方法，从抽象的普遍原则出发，得出对特定问题的结论。规范分析的基本判 断是：如果你想得到某种结果，那么在特定的条件下采取规范的行动，就会以某种确定的概 率获得成功。 从时间上讲，行为分析涉及的是“过去和现在”发生了什么问题；价值分析设计了“过 去、现在和将来”人们的偏好；而规范分析则涉及人们对“未来”的期望。任何时候，只要 实际状态没有达到所期望的状态，就是出了问题，就需要制定相应的政策予以解决。 因此，人类社会中的问题是永远消灭不了的，解决了一个问题，随着新的事物的出现， 又会产生出新的问题。可见，要正视人类所面临的困难和问题，不断地解决它们以避免其聚 集成为无法收拾的危机，人类必须连续地、反复不断地进行分析问题，并不断地制定出新的 政策以解决不断出现的问题和困难。 4.可行性分析 公共政策分析中的可行性研究回答的问题是：这样做是否行得通？领导和广大群众是 否会同意并允许这样做？可行性研究是对规范分析中提出的政策方案进行经济、技术、管理 和政治等方面的考察，以确认其是否在客观现实的能力与可能之中。可行性研究最重要的是 研究： ①经济上的可行性 ②技术上的可行性③管理上的可行性④政治上的可行性。 二.公共政策分析的过程 公共政策分析的过程是一个首尾相接的无限循环的过程，是一个学习的过程，是一个多 次反复、呈螺旋式上升的认识过程。这个过程要经过三个阶段： 第一个阶段是在政府公共部门，对问题的讨论和确定可能要延续几个月，甚至几年。 2.公共政策分析使用的模型主要有: ①实体模型②模拟模型③数学模型④视像模型⑤图形模型⑥经济模型⑦象征模型 复习重点 1.行为分析、价值分析、规范分析各回答哪些问题？从时间上讲它们之间有何不同？ 2.可行性分析主要要解决什么问题？所分析的是哪些方面的可行性？ 5
    公共政策分析 3.政策分析的过程是一个什么样的过程？一般要经过哪几个阶段？ 4.公共政策分析使用的理论和模型主要有哪些？ 第四章 公共政策制定分析 基本要求 了解并掌握制定公共政策的主体和科学依据、制定公共政策的过程和方法，学会通过具 体案例来分析公共政策的制定。 主要内容 一.公共政策的主体 公共政策的主体是指由谁来制定政策，谁有权制定政策，或者说政策这种“政治产品” 是由什么“工厂”制造和由什么人制造的。这个问题包括两个方面： 一是制定公共政策的机关 二是制定公共政策的具体人员 1.制定公共政策的机关 公共政策制定的机关包括执政党的领导机关、立法机关或权力机关、行政机关； 2.制定公共政策的具体人员公共政策制定的人员包括执政党的领导者或领导集体成员、立法 机关、权力机关等代议机关的组成人员、行政机关的首长和组成人员。 此外，在世界各国制定政策的历史实践中，还有一种“超决策人物”：独裁者和特别杰出的伟 人。 二.制定公共政策的科学根据和影响因素: 1.理论依据 ①先进、科学的指导思想②现代政策科学理论。 2.实际依据 ①一个国家的国情②所处的国际环境③国家在一定时期的基本任务和奋斗目标。 3.影响政策制定的因素 ①政策制定者的政治和业务素质②一定时期占主导地位的社会价值观③利益集团 ④非执政党和政治团体 ⑤社会舆论 三.制定政策的一般过程 公共政策的制定通常是先有问题，然后才有解决问题的政策：因为政策是为解决问题而 制定的。因此，制定政策的一般过程是: 1.发现问题 2.建立政策议程 3.采纳政策并使政策合法化 四.公共政策合法化 公共政策合法化的途径和情况通常有: 1.执政党制定的政策，一般只对执政党的组织和成员具有约束力。 要使执政党的政策变成国家的政策，必须经过一系列法定程序，由立法机关、行政机关、司 法机关作出有关决定、决议，才能合法化。 2.有的政策由某个决策机关通过决议和决定采纳后，同时也就合法化了。 如我国人大及其常务委员会、国务院全体会议或常务会议依照法律程序决定或采取的政策措 施。 3.国家领导人提出或采纳的政策，也要经过法定程序使之合法化。 4.地方各级国家机关所制定的有关地方性政策，凡法律规定不必报上级机关批准或备案的， 6
    公共政策分析 从有关机关通过决定的时候起同时也就合法化了。凡法律规定必须报上级机关批准或者备案 才能实施的，必须在履行必要程序之后，才正式合法化。 五.公共政策制定的方法 政策制定的方法，在政策科学中所使用的术语目前并不统一，有的称之为政策分析模型 或方法，有的则称之为决策模型或方法。我们把制定政策和决策、模型和方法在同等意义上 使用，即制定政策即决策，模型即方法。所谓制定政策的方法亦即决策方法。制定政策的方 法很多，大体上包括: 1.理性决策方法 理性决策方法也叫合理决策方法，它是根据数字和事实，用精细的计算、合理的科学的方法， 分析解决问题的各种可行性方案的优劣，从而求得最佳的政策或最佳的解决办法，因此也叫 最佳决策方法。这种方法简言之就是一种“选优”的方法，它分为完全理性决策方法（或纯 理性决策方法）和有限理性决策方法。 2.非理性决策方法 非理性决策方法，简单地讲就是除理性决策方法以外的其他决策方法，包括渐进决策方法、 政治协商决策方法、领导者或领导集体决策方法、博奕方法、预测方法、不确定性方法等。 需要指出的是，理性决策方法虽然是现代国家决策的主流，但并不意味着完全否定非理性决 策方法。 但是，无论是理性方法，还是非理性方法，都只是当代政策科学中的通用术语，只有分类学 和方法学上的意义，而不具备性质上的意义，既不能得出理性方法是科学的、非理性方法是 不科学的结论，也不能得出非理性方法不具有理性的结论。 事实上，现代国家在决策时，在很多情况下也常常使用非理性决策方法，当然非理性决 策方法也不否定和排斥理性决策方法。 相反，人们在使用非理性方法时，常常同时包含有若干理性的成分与方法，尤其是以经济、 计划、军事和大型重点工程建设方面，常常在非理性决策的同时，采用现代理性方法来帮助 决策。从根本上看，这两种方法不是彼此排斥，而是相辅相成的。可以这样说，非理性方法 在各国制定政策时被采用的程度和范围，总的来说并不亚于理性方法 非理性方法之所以被广泛采用，是因为现代管理方法和理性决策方法的适用范围有限， 只有那些制定政策的依据、因素、数据、资料、信息等指标和目标可以量化、可以精确计算、 比较确定的问题和领域，才能使用理性决策的方法，而那些复杂多变、不易量化、难以用数 理方法和电子计算机去精确计算的问题和领域，就不宜使用理性决策的方法。 如政治、外交、民族、宗教、文化、意识形态等社会问题的决策，有许多只能用行为科学的 方法、政治协商的方法、组织系统的方法、综合的方法，有时甚至不能不依靠党和国家领导 者个人对问题的判断力（当然，这种判断力是建立在学识、智慧、经验、勇气、胆略、深刻 的洞察力和敏锐的反应能力等优秀素质的基础之上的）。 因此，非理性决策方法也是制定政策的一种重要的、不可或缺的方法。非理性决策的方 法很多，国外有团体决策方法、系统决策方法、机关组织决策方法、精英决策方法等，我国 则有渐进决策方法、政治协商决策方法和领导者或领导集体决策方法等。 三峡工程简介： 三峡工程全称为长江三峡水利枢纽工程。整个工程包括一座混凝重力式大坝，泄水闸， 一座堤后式水电站，一座永久性通航船闸和一架升船机。三峡工程建筑由大坝、水电站厂房 和通航建筑物三大部分组成。大坝坝顶总长 3035 米，坝高 185 米，水电站左岸设 14 台， 7
    公共政策分析 左岸 12 台，共装机 26 台，前排容量为 70 万千瓦的小轮发电机组，总装机容量为 1820 千 瓦时，年发电量 847 亿千瓦时。通航建筑物位于左岸，永久通航建筑物为双线连续级船闸及 单线垂直升船机。 三峡工程分三期，总工期 18 年。一期 5 年(1992 一 1997 年)，主要工程除准备工程外， 主要进行一期围堰填筑，导流明渠开挖。修筑混凝土纵向围堰，以及修建左岸临时船闸(120 米高)，并开始修建左岸永久船闸、升爬机及左岸部分石坝段的施工。目前一期工程在 1997 年 11 月大江截流后完成，长江水位从现在 68 米提高到 88 米。 己建成的导流明渠，可承受最大水流量为 2 万立方米／秒，长江水运、航运不会因此受 到很大影响。可以保证第一期工程施工期间不断航。 • 二期工程 6 年(1988-2003 年)，工程主要任务是修筑二期围堰，左岸大坝的电站设施建 设及机组安装，同时继续进行并完成永久特级船闸，升船机的施工，2003 年 6 月.大坝蓄水 至 35 米高，围水至长江万县市境内。张飞庙被淹没，长江三峡的激流险滩再也见不到，水 面平缓，三峡内江段将无上、下水之分。永久通航建筑物建成启用，同年左岸第一机组发电。 • 三期工程 6 年(2003 一 2009 年).本期进行的右岸大坝和电站的施工，并继续完成全 部机组安装。届时，三峡水库将是一座长远 600 公里，最宽处达 2000 米，面积达 10000 平方公里，水面平静的峡谷型水库。水库平均水深将比现在增加 10 一 100 米。 最终正常冬季蓄水水位为海拨 175 米，夏季考虑防洪，海拨可以在 145 米左右，每 年将有近 30 米的升降变化，水库蓄水后，坝前水位提高近 100 米，其中有些风景和 名胜古迹会受一些影响，原有的旅游景点基本上只保存到 2003 年二期工程结束。 2003 年二期工程结束，张飞庙被淹没；2006 年水位提高到 156 米，秭归屈原祠的山 门被淹没；2009 年大坝竣工，再经过三年时间，即到 2012 年，最终坝上水位海拔 高度将达 175 米，水位实际提升 110 米，回水将上溯 650 公里，直至重庆境内。2009 年整个工程完成后，区内人文和自然景观将有 39 处被全部或部分淹没，约占库区旅 游景点的百分之十三，应该说有影响，但影响不大。 “巫峡”与“瞿塘峡”二区由于相对海拨较高，水位只提升 80 多米，两岸的群峰陡 壁海拨均在几百米乃至千米以上，除部分古栈道和溶洞将没于水中外，其它均无大 大变化。只有“西陵峡”区两段的“兵书宝剑峡”和“牛肝马肺峡”被淹没。而东 段处于两坝之间的“黄牛峡”和“灯影峡”则依然存在。因此，举世闻名的三峡区 段中神女无恙，夔门仍雄。“截断巫山云雨，高峡出平湖”，虽然少量峡景山色将消 失，但由于回水上升，同时也会营造近百处新的景观。“白帝城”和“石宝寨”分别 成为“白帝岛”、“石宝岛”。许多长江支流形成各种旅游资源等待我们去开发和利用。 • • 三峡大坝截流，三峡景观依旧。今后行驶在三峡线上的游船可建造得更大，游船的 平稳舒适性增强，长江旅游业重心会有所变化，线路、旅程将含多种多样，现有的 格局将发生巨大的变化。可能人们不会再为上水下水的优缺点烦恼，游船公司也不 含制定上下水的游船差价。以三峡大坝为中心的黄金旅游区将变成长江旅的一颗璀 璨的明珠。 长江三峡水利枢纽，是当今世界上最大的水利枢纽工程。1994 年 6 月，由美国发展理事会 (WDC)主持，在西班牙第二大城市巴塞罗那召开的全球超级工程会议上，她被列为全球超级 工程之一。放眼世界，从大海深处到茫茫太空，人类征服自然、改造自然的壮举中有许多规 模宏大技术高超的工程杰作。三峡工程在工程规模、科学技术和综合利用效益等许多方面都 堪为世界级工程的前列。她不仅将为我国带来巨大的经济效益，还将为世界水利水电技术和 有关科技的发展作出有益的贡献。 • 也正因为三峡是一个巨大的水资源宝库，她的开发对国家的建设具有重大的战略意 义，所以从孙中山到毛泽东、周恩来、邓小平和江泽民，凡是涉及长江治理开发和 8
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